各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：

为了加快农业产业结构战略性调整，推进农业产业化经营，近几年来全市各地在土地使用权流转方面做了大量工作，取得了一定成效，特别是随着农村市场经济体制的建立和完善，集体耕地使用权的流转已在我市农村出现了日趋活跃之势，但是与形势的发展和先进地区的进展相比，仍有一些差距，还存在一些突出的问题：一是大多数农户对土地流转的态度还不积极，以地为本，种地吃饭的观念还比较重，多数农户目前没有土地流转的要求。二是已发生的流转形式比较单一，流转不规范。集中表现为“五多五少”，即：转包、互换较多，其他出租、入股、反租倒包等形式则较为少见；口头协议流转较多，签订规范合同的较少；群众自发、自愿、私下流转较多，村委会参与、引导较少；农户与农户之间小规模松散流转较多，农户与集体之间、农户与种田能手、种植大户、农业企业之间的大规模的、集中流转较少；流转后土地接受方继续从事粮油生产的较多，调整种植结构，发展高效农业的较少。这些问题，已成为影响农业结构战略性调整、加快发展规模效益农业和增加农民收入的关键因素，它牵动和制约着农业和农村经济发展的全局。为了深入贯彻落实省委、省政府2001年1号文件精神，抓住粮食购销体制改革的有利时机，现就如何进一步建立健全土地流转机制，加快农业结构战略性调整问题，提出如下意见：

一、充分认识在市场经济的新形势下实现土地合理流转的重要性和紧迫性

1、建立健全土地流转机制是农村经济发展的必然要求。第二轮土地承包期再延长30年，这30年中人口、劳力将发生不断的自然变动，如有部分因人口减少或丧失劳动能力而其承包的土地无人继承；有部分新增人口或新增劳力却无土地可耕种。特别是由于农村二、三产业的快速发展和农业结构的变化，农业劳动力大量向非农产业转移，农户间种不了，不够种的情况必然出现。同时，随着农产品从买方市场转向卖方市场，农业生产规模经营、区域布局、形成进入市场的比较优势已大势所趋。还有些地方因国家、集体建设征用土地使一些农户部分或全部失去承包土地等。所有这些都要求集体经济组织顺应新的形势，建立起能适应这种变动的土地使用权流转调节机制，开拓承包户土地流转市场。

2、建立健全土地流转机制是调整优化农业产业结构，推进规模经营的迫切需要。由于过去主要是一家一户分散经营，生产、产品都形不成规模，市场竞争往往处于劣势，一些有一技之长的种田能手要求扩大规模经营或经营项目，却缺乏土地，而另一部从事非农产业的农户却无力或不愿耕种土地，因而不同程度地影响到农业结构调整，影响到土地规模效益的发挥。可见农村土地承包经营发展到一定阶段，特别是农民市场观念的增强以及新型农民的出现，必将导致农民对土地耕作经营观念的转变，强烈要求实行土地使用权进入市场流转。尤其是不少人多地少，经济较发达，农业产业结构调整步伐较快的地区，对建立适应社会主义市场经济条件下的农村土地流转机制更为迫切。许多地方的实践证明，只有通过流转才能有利于解决和实现土地、劳力、资金、技术、信息等生产要素的优化配置和组合，有利于发展适度规模经营，促进农业结构的调整和优化，增强农产品的市场竞争力，从而有利于提高农业经济效益，有利于农业增产和农民增收。

3、建立健全土地流转机制是推动土地进入市场的重要途径。中央对土地二轮承包提出“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”；这实际上就提出了一个耕地使用权转让市场的问题。要规范这一市场，就必须建立健全土地流转机制，使土地有偿流转在规范有序中进行。总之，建立健全土地承包经营权的流转机制，对于巩固农村基本经营制度，加快农业的专业化、商品化和现代化进程，促进农村经济的持续发展具有十分重要的意义。各地必须不断加大对土地流转工作的宣传力度，通过算账对比、外出参观、典型引路等多种形式教育群众，使广大农民充分认识到，无论是农业结构调整，还是农业现代化的实现，土地流转都必将起到不可低估的作用。

二、进一步明确土地流转的指导思想和基本原则

为积极稳妥地搞好土地使用权流转工作，我市农村土地流转的指导思想是：以稳定家庭联产承包制为前提，以党和国家的法律法规为依据，以搞活土地经营、提高土地效益为目标，以建立适应市场运作的土地使用权流转机制为方向，坚持从实际出发，多形式流转，努力实现土地经营的组织形式和经营方式的多样化。在明确上述指导思想的基础上，各地在具体工作中应把握好以下几条原则：

1、坚持平等协商、自愿有偿的原则。承包土地的流转工作，必须坚持农户自愿的原则，由承包农户自己提出申请和互相协商，不能有任何强制行为。土地流转的方式、期限、数量、条件、补偿办法、设施利用规定等具体问题，均由流转双方协商解决。

2、坚持土地权属不变的原则。农村集体所有的土地属于区域内的全体农民群众集体所有，不论采取何种流转方式，土地的所有权始终归村集体所有，原承包户对土地的承包权不变，流转的仅是土地的经营使用权。同时经营者不得擅自改变原合同规定的土地用途，严禁将土地非法转为其它用地。

3、坚持“三个有利于”的原则。农村承包土地的流转必须有利于土地资源的利用和开发，使土地资源得到优化配置；有利于产业结构调整，按市场经济的要求，把土地资源用好、用足、用活；有利于发展经济，增加农民收入。

4、坚持依法有序流转的原则。所谓依法，即取得承包权的农户在流转出经营权时，应通过以下程序：（1）农户自愿提出申请并自愿签订流转合同。（2）村级合作经济组织审查同意。（3）乡镇经管站鉴证备案或司法公证部门公证。

三、积极探索土地流转的有效形式

根据当前各地的经验和做法，主要可采取以下七种形式：

1、转包。指承包方在承包期内将全部或部分承包土地以一定条件转包给第三方，原土地承包关系不变，接包方向转包方交付一定的转包金或承租双方商定其它条款。这种形式适合因从事非农产业或其他原因暂时无力经营，又不愿放弃土地的农户流转土地。

2、转让。指农户将承包的部分或全部土地的使用权连同承包权一起转让给第三方，终止原土地承包关系，由第三方向发包方履行承包合同。这种形式适合在非农产业已获得稳定收入来源或由于人口变化自愿放弃土地的农户流转土地。

3、互换。指农户之间互相协商，将承包的部分或全部土地进行位置调换，原土地承包关系不变，互换双方继续履行原土地承包的权利和义务。这种形式便于因扩大专业生产规模，需要把土地相对集中成片，或由于耕种不变，需要调整土地的农户流转土地。

4、反租倒包。指集体经济组织在征得农户同意的前提下，根据需要将农户的部分或全部承包地反租过来，再重新发包给第三方经营，原土地承包关系不变，接包方只交纳土地承包费，不履行原土地承包合同的权利和义务。这种形式适合于大面积成块连片调整农业结构，发展种养小区和规模经营。

5、租赁经营。指农户或集体以收取租金的方式将土地使用权租赁给其他农户或法人单位发展高效农业，原发包方与承包方的承包关系不变。这种形式适合企、事业单位和有一定经济实力的实体，从农户或集体耕地中租赁成方联片的土地，进行农业综合开发。

6、股份经营。指农户将承包地的使用权折成股份作为投资参与经营，原土地承包关系不变。这种形式适合农业产业化经营发展较好，龙头企业实力较强且与农户联系比较紧密的地区流转土地。

7、拍卖。指将土地的使用权依法公开拍卖或协议拍卖，由购买者买断一定期间的经营权。这种形式适用于“四荒”地（荒山、荒坡、荒滩、荒水）和山塘、水库以及未承包到户的集体耕地。

以上几种土地流转的形式，各地可以从实际出发，根据不同情况和条件，适当选择。

四、认真落实加快土地流转的有关配套措施

土地流转是一项政策性强，涉及面宽，直接关系农村工作大局和农民切身利益的活动，必须制订相关的配套措施，才能保证其健康、快速发展。

1、要制订鼓励农户积极参与流转的优惠政策，为土地流转提供宽松的经济社会环境。

（1）鼓励市内外企、事业单位和科研单位及个人，特别是下岗职工包、租、受让耕地使用权从事有一定规模，科技含量较高的农业生产建设和农业开发。市、县（市、区）可依法提供优惠扶持。

（2）在控制耕地用途的前提下，允许经营者在取得使用权的区域内修建为生产服务的道路、储藏和加工设施。使用权期满后再复耕或折价转让。

（3）积极支持农业种养大户取得耕地使用权。凡是集中成片发展优质、高效农业，能够每年付出耕地使用费的专业种养大户，政府和村、社要帮助他们取得耕地使用权，并予以优先安排有偿低息资金让其使用。

（4）土地流转后，受让者在政策法律允许范围内开发经营，其经营自主权、产品处置权、收益分配权受法律保护，任何单位和个人不得对生产经营及产品销售等活动进行干涉。

（5）耕地使用权受让者的各项生产设施受法律保护，严禁任何部门以任何理由乱收费、乱罚款、乱摊派。

（6）土地流转后的经营使用权，在其有效期内，若受让者死亡，允许其亲属依法继承或折价再转让。

（7）土地受让者开发经营一段时间后，确因不可抗拒的原因，无力继续经营，在其有效期内，经土地所有者（村民）同意，可依法再进行有偿转让。

（8）土地流转后，如国家建设需征用该地，必须由国土部门依法征用，由有关部门评估价值，给具有土地经营使用权者以合适的补偿。

2、要加快农村城镇化进程，为土地流转创造前提条件。各地要统筹规划，合理布局，加快小城镇建设步伐，鼓励更多的农村劳动力向城镇集中，从事二、三产业，为土地流转创造前提条件。同时，制订联村发展战略，有计划、有步骤地将偏辟村搬迁，小村合并，既提高规模居住效益，又节约许多土地。

3、要积极探索农村社会配套体制改革，为土地流转奠定坚实基础。当前，农村户籍制度是农民将土地流转出去实现非农化转移的一个很难逾越的制度障碍。各地必须大力推进农村户籍制度改革，打破农民身份限制，改变农民的“恋土”观念，鼓励农民进城镇安家落户，实行离土离乡。同时要积极改革城乡社会保障制度，加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、医疗保险等社会保障体系，消除离土农民的后顾之忧，让一大批有能力从事二、三产业的农民能够放心地、有保障地流转自己的土地使用权。

4、要健全有关法律法规，使土地流转工作有法可依。各级司法部门，要为土地流转提供必要的法律服务，尽快拟订出土地流转合同书的规范格式，对协议各方权利义务、合同的期限、变更的条件等约定清楚，指导农户签订规范的法律合同。同时，要进一步加大各项执法的力度，为土地流转提供良好的法制环境，使土地流转真正置于有效的法律约束和法律保护之下，土地流转工作才能真正做到依法进行，农民和集体、及国家的利益才能得到有效保障。

五、土地承包流转工作中应当注意处理好几个问题

1、要强化党在农村各项政策的宣传，努力做好引导群众、教育群众的工作，促使农民从传统观念中解放出来，尽快适应新的发展形势的需求。各级政府要充分认识做好这项工作的重要性和必要性，把教育农民，提高素质当做一件大事来抓，通过典型示范，做深入细致的工作。这样，农民的观念就会转变得快一些，土地流转工作就会赢得更多农民群众的拥护和支持。

2、要坚持因地制宜，合理确定流转方式。我市人均土地数量不等，山区、平原地质差别很大，南北经济条件不同，群众对土地的依赖程度也不同，土地流转采取哪种形式，不能生搬硬套，必须根据本地产业发展规划、种植习惯、居住特点、土地状况等，因村、因地、因户制宜，选择群众便于接受的土地流转的方式，宜换则换，宜转则转，宜租则租。决不能不顾承包户意愿，用行政手段或强制“归大堆”的做法强行流转，搞“大呼隆”。

3、要科学制定规划，引导土地有序流转。土地流转的主要目的，是扩大家庭经营规模，实现适度规模经营，提高土地利用效益，加快农业结构战略性调整，促进土地资源优化配置。因此，在土地流转中，必须始终坚持以流转促调整、以调整抓流转的思路，按照本地农业结构调整的要求，围绕培育特色主导产业和优势项目，精心制定土地流转规划。

4、要做好土地流转后的动态管理工作。注意新的承包者是否按流转合同要求进行土地经营活动，如发现经营状况出现问题，集体经济组织应采取相应对策，以确保农民利益不受损失。同时对土地流转工作中出现的矛盾和纠纷，乡村集体经济组织应做好协调工作，及时化解矛盾，保证和促进土地流转的顺利进行。

（此页无正文）

衢 州 市 人 民 政 府

二○○一年三月九日